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新时代检察机关法律监督的功能与作用

发布时间:2021/10/12

  编者按进入新时代,我国社会主要矛盾发生了重大变化,对检察工作提出了新要求。特别是检察职权的调整,给检察机关提出了新的挑战,也带来新的发展机遇。如何适应检察职权的重大调整,满足新时代的要求,必须有新的理念指导。法律监督理念的创新,首先需要回答的问题是在新的历史时期如何界定检察机关法律监督的功能?如何更好地发挥法律监督应有的作用?就此问题,特邀湖南大学法学院教授张智辉主持,并约请武汉大学法学院教授秦前红、最高检检察理论研究所所长、研究员谢鹏程共同探讨,敬请关注。

  进入新时代,为适应社会主要矛盾的变化,满足国家治理现代化需要,国家推出了一系列改革举措,其中包括通过修改法律对检察机关的职权作出重大调整。这种职权调整是否意味着检察机关法律监督功能的变化?如何适应这种变化?笔者认为,对于这个问题,应当从几个方面来认识。

  法律监督功能的变与不变。首先应当看到,检察机关法律监督的功能在新的历史条件下并没有发生根本性的变化。一是检察机关在国家权力结构中的地位没有变。修改后人民检察院组织法明文规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。这表明,人民检察院在国家的权力架构中依然担负着“法律监督”的职责,行使着法律监督的职权。二是法律监督在国家监督体系中的作用没有变。中华人民共和国是中国领导下的人民当家作主的社会主义国家。对国家权力的监督是由党内监督、权力监督、民主监督、政治监督、行政监督、法律监督、舆论监督等构成的多元化监督体系。在这个监督体系中,法律监督不仅具有特定的监督范围,而且具有特有的手段和方式,这种手段和方式是法律专门赋予检察机关的、区别于其他监督的根本标志。正是由于这些特有的手段和方式,法律监督具有其他监督所无法替代的功能。三是法律监督在依法治国中担负的使命没有变。在全面依法治国进程中,检察机关的法律监督,不仅具有维护国家法律统一、正确实施的功能、促进司法公正的功能,而且具有促进行政机关依法行政的功能、制约有关国家机关及其工作人员依法履职的功能。法律监督本身所具有的这些基本功能,并没有随着新时代的到来和检察职权的调整而发生根本性的改变。

  其次,也应当看到,检察机关法律监督的功能随着检察职权的调整发生了某些局部的变化。这种变化主要表现在四个方面:一是在惩治职务犯罪、督促公职人员勤政廉洁方面。以往,由于法律赋予检察机关较大的职务犯罪案件侦查权,检察机关对国家机关工作人员利用职务上的便利实施的贪污贿赂犯罪案件、渎职侵权犯罪案件等案件,可以直接立案侦查,以至于在督促国家机关工作人员依法履职、勤政廉洁方面负有较大的责任。随着反贪、反渎等职能的转隶,检察机关法律监督在惩治职务犯罪、督促公职人员勤政廉洁方面可能具有的功能有所变化。二是在维护司法公正方面的功能进一步强化。随着人民检察院组织法的修改,法律赋予检察机关在行使法律监督职权时可以进行“调查核实”的职权。这种职权进一步强化了检察机关的法律监督功能,有利于检察机关更有效地对三大诉讼活动进行法律监督。而这种监督对于维护司法公正具有直接的促进作用。不仅如此,刑事诉讼法的修改,进一步突出了检察机关在办理认罪认罚案件中的主导责任,也在一定程度上增强了检察机关法律监督的功能。三是在促进依法行政方面的功能得到加强。行政诉讼法律监督本身具有既监督人民法院的行政审判活动又监督行政机关行政行为的功能。党的十八届四中全会提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”这是新时代党中央对检察机关的法律监督提出的新要求。据此,检察机关在履行行政诉讼法律监督职责过程中,既要对作为行政诉讼被告的行政机关是否履行法定诉讼义务进行监督,也要通过监督人民法院生效的行政裁判对行政行为合法性与有效性进行间接的监督。四是在维护公共利益方面的功能得到扩展,展现新作为。2017年6月27日,全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法赋予检察机关提起公益诉讼的职权。这种职权无疑增加了检察机关在维护公共利益方面的功能,使检察机关可以“名正言顺”地介入某些危害公共利益的事件,进行调查核实,提起诉讼,维护公共利益。

  法律监督功能变化的原因。所谓功能,是指事物或方法所发挥的有利作用或效能。法律监督的功能,是指法律监督职权可能具有的功效和能量。法律监督功能变化的原因,在于法律赋予检察机关的职权的变化。检察机关的法律监督之所以会具有这样那样的功能,是因为法律赋予了检察机关相应的职权。没有相应的职权,就不可能具有相应的能量,也不可能发挥相应的功效。法律监督职权的变化,必然引起法律监督发挥功效的场域变化和能量强弱的变化。如上所述,进入新时代以来,检察机关的职权发生了重大调整。这种职权调整,也就使得检察机关在履行法律监督职权的过程中可以发挥的作用发生了场域的变化和能量的变化。法律监督必须依法进行,因而只能在法定的职权范围内进行。法律监督发挥作用的范围和大小,也就必然要随着法律赋予检察机关的职权变化而变化。

  法律监督功能的实现取决于检察机关的作为。法律监督本身所具有的功能,与法律监督的作用并不是同一个概念。法律监督的功能只是意味着法律监督职权的行使可能产生的功效或积极作用。但法律监督功能能否实现,还要看检察机关作为法律监督职权的权力主体如何作为。因为,职权的行使可能产生积极作用,从而实现职权本身所具有的功能,也可能产生消极作用,从而出现妨害功能实现的效果。

  因此,如何正确行使法律监督职权,尽可能地发挥法律监督的积极作用,从而实现法律监督本身应当具有的功能;如何防止法律监督职权的不当行使,尽可能地避免可能产生的消极作用,就是讨论法律监督功能不能不关注的重点问题。

  更新法律监督理念,发挥法律监督功能。进入新时代以来,最高检党组提出了双赢多赢共赢的理念,这对充分发挥法律监督的积极作用具有重要的指导意义,可以保证法律监督功能的充分发挥。因为双赢多赢共赢的理念体现了法律监督的价值追求,也体现了法律监督的时代精神。认真贯彻落实双赢多赢共赢的理念,有助于克服片面强调监督与被监督的关系、片面强调自己单方面工作的思维惯性,有助于把履行法律监督职责的活动与满足人民群众对检察工作的需求联系起来思考问题,兼顾法律监督与被监督的关系,尊重监督对象行使权力或权利的行为。这样既能保证法律监督的依法顺利进行,也能顾及被监督的个人和单位利益以及被监督机关的工作,取得双赢多赢共赢的效果。如是,既有利于维护法律的尊严和统一正确实施,也有利于维护有关个人、单位或机关的利益,更好地发挥法律监督的积极作用,实现法律监督的功能。

  检察院作为“法律监督机关”的概念进入到现行宪法文本之中,并且迄今仍保持了法律语言表述的稳定,这表明检察权的功能角色已经相对成熟定型。进入新时代,我国检察事业面临新的形势和新的任务,迎来改革发展的新契机。一方面,检察职能历经深刻的变化,国家监察体制改革后检察机关不再负责职务犯罪侦查工作,民事诉讼法、行政诉讼法的修订又赋予检察机关提起公益诉讼这一新的使命;另一方面,全国检察系统以“四大检察”“十大业务”为布局,不断适应新的发展要求,做优做强检察工作,提升法律监督机关的宪制价值。新时代的法律监督在全面深入的调整变革中,焕发新的生机与活力,在保障法律的正确统一实施、维护社会公平正义、规制国家公权力等方面,彰显至关重要的功能和作用。

  保障法律的正确统一实施。受前苏联“一般监督”理念的影响,新中国检察制度在设计之初就突出维护“社会主义国家的法律的统一”的目的,规定检察机关有权对政府机关、公务人员及全体公民是否遵守法律行使检察权。尽管此后这种一般监督被取消。1979年修订的人民检察院组织法和1982年宪法将检察机关重新定位为“法律监督机关”并延续至今,然而检察制度仍深嵌着“维护法制统一”的思想,与法律实施的保障工作息息相关。

  法律监督是检察机关特有的职能,除此之外的其他监督都没有冠以“法律”二字,法律监督的重点在于“法律”,法律监督的根本价值就在于保障法律的正确统一实施。法律实施是指国家法律在社会生活中被实际的运用施行,包括国家行政机关执行法律,国家司法机关适用法律,公民、社会组织、国家机关等社会全体成员遵守法律的活动。保障法律的正确统一实施就是确保国家机构、社会组织、国家工作人员和全国国民严格遵守国家法律,维护宪法、法律、法规、政令的统一性、秩序性和权威性。

  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”法律的生命力在于实施,而确保法律实施的关键则在于严格有效的监督。当前,我国的法律实施活动并非尽善尽美,仍有一些掌握公权力的社会组织滥用垄断地位、损害公共利益。而检察机关的任务就是通过行使检察权,保障法律正确实施,维护国家法制统一、尊严和权威。比如,检察机关通过对诉讼活动实行法律监督,确保司法裁判正确适用法律;通过对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督,确保法律适用的结果得到完整有效的执行;通过对在履职过程中发现的行政机关违法行为实行法律监督,确保违法行政行为得到及时纠正;通过提起公益诉讼,确保损害公共利益的违法主体受到法律的追究。

  需要注意的是,新时代法律监督的一个重要特点,即打破了此前囿于诉讼监督的藩篱,不再局限于诉讼活动的过程公平与结果公正,而是抓准保障法律正确统一实施的实质,充实法律监督的内涵与价值。新时代的法律监督更加强调其作为国家宪制职能的存在,是一种更广泛意义的监督。检察机关除了进行诉讼监督,还在诉讼之外开展法律监督活动,其监督对象从“法律实施”层面出发而涵盖国家机关、社会组织等多类主体,监督内容不只是对司法裁判或刑事活动的合法性监督,而更重视对实质违法行为的纠正和法律争议的实质性化解。

  维护社会公平正义。根据人民检察院组织法规定,我国检察机关承担着维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益等多种职能,但无论事关国家、公民和社会哪一个层面的职能,汇聚到一点,本质上都是为了维护社会公平正义。

  切实保障个案正义是检察机关维护社会公平正义的主要模式。具体来说,检察机关高度重视人权司法保障,坚持遵循正当法律程序,坚持以事实为根据、以法律为准绳,严格审查每一起刑事案件,确保犯罪的人受到依法惩处,保障无罪的人不受刑事追究;全面发挥诉讼监督职能,强化对审判人员违法行为和执行活动的监督,持之以恒地防止和纠正冤假错案,发现一起,纠正一起,为司法裁判的公正性保驾护航;重点关注严重危害社会安全稳定、公平正义的案件,坚持依法从严打击涉黑涉恶、电信网络诈骗、妨害疫情防控等群众反映强烈的违法犯罪行为,提前介入重大疑难复杂案件、引导公安机关依法侦查取证,真正做到人民有所呼,检察有所应;不断筑牢保护公共利益的屏障,通过推进公益诉讼检察工作、积极投身社会治理,参与解决生态环境和资源保护、食品药品安全等领域中的社会公共问题,满足公众对公共领域公平正义的追求,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

  总之,新时代的法律监督机关始终“依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”,在每一起案件中妥善处理好情、理、法的辩证关系,使人民群众真正尊崇法律、信仰法律。

  规制国家公权力。从权力配置的角度看,检察权设立的初衷,就是为了防止公务人员滥用职权或是司法人员恣意专断,因此检察权与生俱来便拥有规制国家公权力的功能,这是检察制度有别于其他公权力制度的一项特殊价值。相对于西方三权模式下的检察权,我国检察权的最大特色是具有独立的宪法来源,是一种宪法设立的独立的法律制度,它的独立性表现在检察机关不从属于行政机关,更不从属于审判机关。我国法律监督权力体系实际形成了作为“统一权能”的全国人大及其常委会监督宪法和法律实施、专门法律监督机关的检察院承担部分监督职能的结构,依法独立检察原则是我国宪法规定的重要原则。在这种背景下,我国检察权之特色或者说超越西方检察权之根源,在于它能够真正依法独立行使,不受行政机关、社会组织和个人的任何干涉,由此检察机关的法律监督原则成为社会主义监督原则的重要组成部分,检察权成为实现社会主义监督的重要一环,其在国家权力制约体系中发挥中流砥柱的作用。

  进一步言之,规制国家公权力不仅是法律监督价值追求之所在,更是实现法律监督的根本路径。法律监督之本意,即通过对公权行为的合法性进行审查与监督,以保障法律的正确统一实施。同时,对公权力的规制也是维护社会公平正义的有效途径。具体来说,检察机关在办理刑事案件中,与审判、公安等专门机关分工负责,互相配合、互相制约,以保证准确有效地执行法律、保障人权;通过诉讼监督制约审判权,保障司法公正;通过行政检察与行政公益诉讼检察,对行政权进行规制,促进行政机关依法行政,保护行政相对人与社会公众的合法权益。

  党的十九届四中全会提出,要坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督。新时代的法律监督,是国家监督体系中的重要组成部分,从监督权力行使合法性的角度施展关键的法治监督作用。这不仅为提升我国法治建设的品质添砖加瓦,更为织牢织密法治监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。

  人民检察院组织法于2018年完成了一次大修,适应了全面依法治国、国家监察体制改革和司法体制改革深入推进的时代需要,反映了检察机关职权配置、权力运行方式和保障机制的深刻变化,体现了党和国家对检察工作的新要求,回应了人民群众对检察工作的新期待。人民检察院组织法是检察工作、检察制度和检察理论创新发展的基础和规矩,也是全面准确地把握新时代检察机关法律监督的功能定位的基本依据。

  人民检察院组织法第2条第1款规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”这是由我国的国体和政体决定的。“法律监督”从三个不同层面规定了检察机关和检察职能:一是规定了检察机关的性质,表明检察机关与国家权力机关、行政机关、监察机关和审判机关的区别;二是规定了检察机关在国家机构和国家治理体系中的定位,即常说的“宪法定位”,表明检察机关与其他国家机关的相互联系;三是规定检察机关的根本职能,表明全部检察权共同具有的、目标性的、标志性的功能和使命,在这个意义上说,检察职能、检察权可以分别称为“法律监督职能”“法律监督权”。从实质上说,检察机关具有法律监督和司法双重属性,既是国家的法律监督机关,也是国家的司法机关。换句话说,检察权的配置、范围和界线以及检察权行使的主体、方式和效力既要受法律监督的限定,符合法律监督性质,又要受司法的限定,符合司法性质。但是,检察机关监督的对象不限于司法活动,通过履行检察公益诉讼等职责,检察机关对特定范围的行政执法活动和企业经营活动就必然地具有一定程度的监督作用。

  人民检察院组织法第2条第2款规定:“人民检察院通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”这就从法律上对我国检察机关的功能和价值作出了新的明确规定。1979年人民检察院组织法第4条的有关规定是:“人民检察院通过行使检察权,一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动,打击反革命分子和其他犯罪分子,维护国家的统一,维护无产阶级专政制度,维护社会主义法制,维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序,保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。人民检察院通过检察活动,教育公民忠于社会主义祖国,自觉地遵守宪法和法律,积极同违法行为作斗争。”

  将修订前后的条款进行对照可以发现,立法有坚守也有变通,在坚守了检察机关的政治、经济、社会和文化功能的同时,用“追诉”“五个维护”“两个保障”代替了“”“打击”“保卫”“三个维护”“三个保护”,反映了检察任务的时代变迁;有底色也有新意,在坚持我国检察制度的社会主义本质不动摇的同时,用体现新时代精神的检察功能和检察价值代替了巩固政权时代的基本关切和追求,体现了国家治理体系和治理能力现代化的进程和社会主义核心价值观的要求。要准确地把握“追诉”“五个维护”“两个保障”的功能和价值,必须把它们放在国家治理体系和社会治理中来考察和认识。

  在国家治理体系中,检察机关承担的主要国家职能是追诉犯罪,服务的主要国家任务是维护国家安全和国家利益,保障法律正确实施,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行。

  追诉犯罪是检察机关的基本职能之一,虽然“四大检察”的全面协调充分发展有强调其他三大检察要加快发展的要求,但是这决不意味着刑事检察要弱化,相反,它也需要进一步发展。

  维护国家安全和国家利益是检察机关的重要使命和价值内涵。检察机关履行职能不仅代表国家或者以国家的名义进行,而且是以维护国家利益(包括国家安全)为宗旨的。这是检察职能活动的强制性和效力的来源和根据。检察机关必须明确而坚定地站在国家立场上,旗帜鲜明地维护国家安全和国家利益,坚决同一切损害国家安全和国家利益的行为作斗争。

  保障法律正确实施,维护国家法制统一、尊严和权威,是检察机关的根本职责和价值追求。按照列宁的法律监督思想,检察机关的根本职责就是维护国家法制统一,检察机关的所有权力都是实现这一根本职责的手段。这是当时赋予检察机关的新使命和检察制度的新特色,也是社会主义检察制度的共同遵循。在我国检察实践中,这一理论不仅得到了传承,而且得到了丰富和发展。从新中国成立到改革开放初期,我国检察机关的“维护法制统一”任务不突出,常常用“保障法律统一正确实施”以代之。近二十年来,将法制的“统一”和“尊严”“权威”一并予以强调,并保留了“保障法律正确实施”的任务。这既体现了社会主义检察制度的共同特征,也反映了我国社会主义检察制度的中国特色。

  保障中国特色社会主义建设的顺利进行是检察机关的根本任务。检察机关的所有功能和价值发挥得好不好,最后都要体现在保障中国特色社会主义建设上来。中国特色社会主义是我国检察机关和检察制度的根本和载体,我国检察机关和检察制度都要服从和服务于中国特色社会主义建设。

  检察机关作为司法机关不仅在国家治理体系中发挥重要作用,而且在社会治理中发挥着不可或缺的作用。检察机关应当积极参与社会治理,依法发挥其社会治理的功能和价值。

  维护个人和组织的合法权益是检察机关基本社会功能。平等保护个人和组织的合法权益,防止其被非法侵犯,不仅是每个个人和组织的普遍需要,而且是保障法律的可预期性、维护法律权威和尊严的必然要求。一切违法犯罪都是对合法权益的侵犯。检察机关同违法犯罪作斗争,最基本的途径就是维护个人和组织的合法权益。

  维护社会秩序和社会公共利益是检察机关的基本价值。依靠社会自治的力量来维护社会秩序和社会公共利益是基本的,但往往也是不够的,时常需要国家的介入和帮助。检察机关必须在社会秩序和社会公共利益受到侵犯时,依法介入,譬如,通过检察公益诉讼和刑事公诉,支持社会自治,排除各种干扰和破坏行为。

  维护社会公平正义是检察机关的主要价值目标。检察机关不仅要在自身的司法办案中努力实现公平正义,而且要通过法律监督保障行政机关和审判机关在职能活动中实现公平正义。检察机关监督行政和审判的目的和根据就是维护社会公平正义。公平正义是司法的生命,也是司法的象征。如果不能保障公平正义,司法就丧失了存在的价值,甚至可以说,司法是不存在的。

  检察机关在国家治理体系中的功能和价值的实现在一定程度上取决于它在社会治理中的功能和价值发挥得如何。换言之,检察机关在社会治理中的功能和价值是其在国家治理体系中的功能和价值得以实现的基础和条件。检察机关如果不能发挥好社会治理功能,没有社会公信力,将一事无成。